新型城鎮化牽涉農民工、留守兒童、棚戶區改造、特色小鎮、海綿城市等，有諸多群體利益有待改善、諸多領域需要加強投入。

錢從哪來呢？國家發改委副主任胡祖才今年1月份在國新辦發布會上表示，戶籍人口城鎮化率提高不快的原因可歸納為“兩個積極性”不高，其中之一就是地方政府積極性不高，因為要增加財力投入。

2015年我國一般公共預算收入同口徑僅增長5.8%，今年財政收支矛盾仍將繼續加大。為了適應這種形勢，2016年全國財政支出加大結構調整，一些標準過高、難以持續的支出將被調減。今年養老金預期漲幅為6.5%，首次低于10%，原因之一就是考慮了財政可承受力。

人的城鎮化需要更多公共服務，也需要配套基礎設施、住房等跟進。今年政府工作報告指出，要深化投融資體制改革，專項建設基金、地方投融資平臺市場化融資、PPP等都在其列。

3月9日，重慶市市長黃奇帆在小組討論時表示，政府要進行基礎設施建設，但要把政府大包大攬、政府預算或直接借債的模式，調整為PPP，讓國內外投資者參與進來，讓政府財力更多投入公共服務。

公共服務資金缺口待解

政府工作報告顯示，深入推進新型城鎮化，2016年要重點抓好三項工作，包括加快農業轉移人口市民化、推進城鎮保障性安居工程建設和房地產市場平穩健康發展、加強城市規劃建設管理。

為推進“農業轉移人口市民化”，政府工作報告也列出了改革清單。如，放寬城鎮落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策；通過居住證制度，使未落戶的城鎮常住人口依法享有居住地義務教育、就業、醫療等基本公共服務；發展中西部地區中小城市和小城鎮，讓更多的農民工就近就業創業，掙錢顧家兩不誤等。

2015年，我國常住人口城鎮化率達到56.1%，但戶籍人口城鎮化率還比較低，兩者差距比以前有所擴大。非戶籍常住人口，在就業、教育、醫療、住房、養老等方面，無法享有和城鎮戶籍人口同等的權利和公共服務，這一直為外界所詬病。

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》指出，到2020年戶籍人口城鎮化率要達到45%，常住人口城鎮化率60%左右。

胡祖才表示，到2020年戶籍人口城鎮化率要達到45%，需要付出巨大努力。戶籍人口城鎮化率提高不快的原因很多，可以歸納為“兩個積極性”不很高，一是地方政府積極性不是很高，因為要增加一些投入。二是農民也有擔憂，也存在積極性不高的現象。

地方政府積極性不高，在于這些公共服務都是有財力成本的。中國社科院發布的《中國城市發展報告》指出，每位農民工市民化的公共成本為13.1萬元。其中包括一次性支付的隨遷子女教育成本約1.4萬元，保障性住房成本1.2萬元，長期（平均44年，年均投入2400元）投入社保支出約10.6萬元。

江蘇省蘇南一些市縣測算，享受最基本的、同口徑的當地市民同等權益，財政負擔的人均成本為3萬-4萬元。

江蘇財政廳財政科學研究所所長李豫平對21世紀經濟報道記者表示，近幾年江蘇城鎮化步調有所放慢，原因之一在于江蘇地方財力有限，而且還背負著較沉重的債務壓力。

而“人地錢”掛鉤政策，通過加大財力轉移支付，以及更多土地指標，旨在給流動人口涌入地政府多一些正向激勵。

預算報告草案顯示，2016年中央加大了對地方均衡性轉移支付的力度，均衡性轉移支付規模達到2萬億，同比增長10.2%，主要用于地方減收增支壓力。而與此相關的財稅改革，財政部表示2016年將健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

棚戶區改造多渠道籌資

除了公共服務，2016年城鎮化推進的另外兩項重點工作，多跟投資項目有關，包括保障性住房、房地產、城建配套、地下管廊、基礎設施等。

政府工作報告指出，2016年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例；完善支持居民住房合理消費的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存；建立租購并舉的住房制度，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應范圍；開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上等。

財政方面也給予支持。2016年中央補助城鎮保障性安居工程專項資金擬安排1218億元，增長0.8%。財政部表示，將繼續開展運用PPP模式投資建設和運營管理公共租賃住房試點，落實棚戶區改造稅費優惠政策和貸款貼息政策，積極推進棚改貨幣化安置和政府購買棚改服務。全年計劃棚戶區改造開工600萬套，農村危房改造314萬戶。

全國政協委員、國開行原監事長姚中民在3月5日小組討論上表示，“十三五”規劃提出要落實棚戶區改造2000萬套，按照50塊錢一套的標準，投資總額就是10萬億，投資拉動很大。棚戶區改造現在碰到問題，就在于資金籌措難度很大，過去國家給錢，今年明年資金靠市場化操作，成本要加高。

有東部省份地級市投資平臺負責人對21世紀經濟報道記者表示，國開行雖有專門支持棚戶區改造的貸款支持，但相比地方繁重的保障房建設任務，資金仍然不夠，怎么融到成本較低的資金是個問題。

除了PPP，我國政府2015年還推出了“專項建設資金”。由國家開發銀行和農業發展銀行向郵政儲蓄銀行定向發行長期專項建設債券，以此建立專項基金。基金可用作項目資本金，或進行股權投資，期限長、利率低，2015年基金規模為8000億元。

發改委固定資產投資司司長許昆林表示，專項建設基金將主要用于地鐵、水利、農村電網改造、寬帶鄉村、棚戶區改造等資金規模大、建設時間長、回報率較低、回收周期長，政府無力包辦，社會、企業投資積極性不高的公用設施或具有一定公益性的領域。

3月6日，國家發改委主任徐紹史表示，專項建設基金是投資當中的一項新政策，要進一步用好這個政策工具。姚中民表示，2016年專項建設基金規模可能翻一番，達到1.6萬億。

政府工作報告指出，我國基礎設施和民生領域有許多短板，產業亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。要深化投融資體制改革，繼續以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。

PPP機制有待改善

基建投資似乎有頗多融資手段，除了財政，還可加大政策性金融投入力度，還有PPP。其實，公共服務領域的投入，也可通過PPP。

2014年江蘇財政廳的一份調研報告指出，針對城鎮化過程中，人口在城鄉之間、地區之間大規模流動引發的公共服務提供規模的不確定性，教育、醫療、環境、文化等領域更應該綜合利用公私合作（PPP）、政府購買服務以及政府只需監管多種手段混合提供。

從2015年開始，中央政府層面極力推廣PPP模式，除了能源、交通運輸、水利等項目之外，醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，也鼓勵盡量多地采用PPP。

全國人大代表、中國華融董事長賴小民議案指出，PPP項目領域分布失衡，絕大多數仍是基礎設施建設項目，公共服務領域的項目比例相對較低。

經過多部門推廣，PPP已經取得一定成效，但仍存在不少問題，關于PPP的兩會提案和議案也不少。

民進中央提案指出，在PPP實踐中，地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格產品與服務的責任轉移給企業，急于擺脫政府自身的責任與義務。地方政府只關注PPP的引資功能，但在如何平衡合作方利益，保護公眾利益等方面卻考慮不夠。建議通過全過程陽光、規范運作，完善投資回報機制，明晰項目監管職責等，促進PPP更好應用。